近来，南京将“在句容、溧阳、仪征等毗邻地区探索设立特别合作区”的消息引发广泛关注。观潮君注意到，这一消息来自1月25日《新华日报》头版文章《争先进位，南京提升城市首位度》。

文末说，“南京市发改委相关负责人介绍，南京将积极争取南京都市圈纳入国家布局，实打实推进宁镇扬同城化，在区域发展中发挥龙头带动作用。今年将加强宁句先导区综合交通网络衔接，推动区域高速公路差别化收费，在句容、溧阳、仪征等毗邻地区探索设立特别合作区，拓展城市发展新空间。”

“在句容、溧阳、仪征等毗邻地区探索设立特别合作区，拓展城市发展新空间。”短短30余字，意味深长。这不仅被视为南京向东部发展的重要信号，也是加快推进宁镇扬一体化发展的重要举措。那么，到底什么是“特别合作区”?南京在句容、溧阳、仪征等毗邻地区设立“特别合作区”意味着什么?释放了什么信号?

全国首个特别合作区：深汕特别合作区

这个相对陌生的词汇，其实并不是个新事物。早在2011年，广东省委、省政府在汕尾海丰圈定468.3平方公里的土地，设立深汕特别合作区。

深汕特别合作区距离深圳市中心约100公里，离深圳地界60公里。其前身为2008年成立的深圳(汕尾)产业转移园，到2011年扩容升格为深汕特别合作区。合作区规划范围包括汕尾市海丰县鹅埠、小漠、鲘门和赤石四镇，合作期限为30年，至2040年止。

从设立初衷来说，这是个谋求双赢的策略。深圳，是一座从“超小地盘”上生长出的“超大城市”。它很“小”：陆地面积不足2000平方公里，在广东省内排名倒数第三，不到广州、上海的1/3，不到北京的1/8;它又很“大”：2017年深圳GDP高达2.23万亿元，超过广州追平香港，实际管理人口超过2000万人……空间资源短缺，是深圳历经40年飞速发展的“不可承受之痛”，向外扩张是必然之路。相较之下，汕尾是GDP排名广东倒数的欠发达地区，在地价、劳动成本等方面有相对优势，在承接深圳产业转移中有着巨大吸引力。而且，汕尾本就是深圳对口帮扶的对象，设立合作区不仅有助于深圳突破空间资源短缺的限制，也能帮汕尾加快发展。

可以说，特别合作区是广东省的首创，是以先富带动后富解决个别市发展滞后下来的问题而设立的特殊的地方合作区域。其最初的实质，就是我们相对熟悉的“飞地经济”。所谓“飞地经济”，就是两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现资源互补和经济协调发展的区域经济合作模式。深汕特别合作区，是以“飞地经济”带动区域协调发展的改革试验。

特别合作区的“特别”在哪里？

相对其他飞地园区，深汕特别合作区究竟有何“特别”之处?观潮君以为，其最大的“特别”就在于体制机制的创新，除土地归属仍属汕尾外，GDP统计、户籍、财政、土地出让全归深圳主导，深汕特别合作区成为深圳第“10+1”区。换而言之，深汕特别合作区就是深圳的“外地新区”。

深汕特别合作区成立之初，由广东省委、省政府派驻机构，委托深圳、汕尾两市共管共建，合作区享受地级市管理权限。但是，很长时间以来，深汕特别合作区一直没有迈出实质性步伐。根本原因就在于“两地共管”模式导致“谁都不管，谁都管不了”：深圳说，不全是我的责任，这么上心干嘛?汕尾说，这是我的地，怎么干我说了算。

2017年，深汕特别合作区迎来了转机。中共广东省委、广东省人民政府批复《深汕特别合作区体制机制调整方案》，决定将合作区党工委、管委会调整为深圳市委、市政府派出机构。2018年12月16日，深汕特别合作区揭牌，合作区由此进入“深圳的全面主导期”。

2018年12月27日闭幕的深圳市六届人大常委会第二十九次会议表决通过了《深圳市人民代表大会常务委员会关于批准设立深圳深汕特别合作区人民检察院的决定》，深圳深汕特别合作区人民检察院将作为深圳市人民检察院派出机构，行使县一级人民检察院职权。这意味着，在突破行政区划限制方面，深汕特别合作区又迈开了重要而宝贵的步伐。

可以说，正是从顶层设计上敢于突破条条框框，真正构建起务实管用的体制机制，突破了飞地经济普遍存在的共建方政府的行政管理协调难、具体运营层面分歧多、经济发展理念差异大等问题。作为主导城市，深圳主导范围不仅涉及产业布局，还包括社会管理等多个方面，深汕特别合作区可谓“飞地”模式的升级版。

当然，深汕特别合作区还有其他特点，比如“智能+智慧”加快聚集高端产业，城市规划体现全域发展要素，公共服务配套有望“弯道超车”，多元快捷交通缩短地理距离，立法护航助推体制机制创新，等等。

句容、溧阳、仪征“特别合作区”值得期待

目前对于南京句容溧阳仪征特别合作区没有更多的官方资料释出，但前期已有很多铺垫：

2018年10月8日，省委、省政府召开江苏南沿江城际铁路开工动员会。南沿江城际铁路开工建设使句容有望进入南京的“半小时”圈，去南京、上海的距离将缩短至30分钟、90分钟车程以内。

2018年12月21日，南京第一条跨市域的城际轨道交通线路宁句城际正式开工。未来句容40分钟可到马群，60分钟可达新街口。

1月9日，“加快推进江苏过江通道建设暨龙潭过江通道开工动员会”在仪征举行，目前龙潭过江通道已经开工。

纵观深汕特别合作区的建设历程，敢为人先、勇于创新，是其鲜明特色。在2017年中央八部委联合发布的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》中，也明确提出“充分尊重基层首创精神，创新‘飞地经济’合作机制，积极探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等方面的新模式，有条件地创新政策供给，力争在重点领域和关键环节取得突破。”南京在句容、溧阳、仪征设置特别合作区，也应坚持改革创新，敢于突破现有的各种条条框框，在区域联动、一体化发展中建立新的、有效的体制机制。

当然，体制机制的调整可谓“牵一发而动全身”，必须坚持系统思维、通盘考虑。例如，深汕特别合作区在深圳全面主导后，在GDP统计、土地出让收入、转户籍、公职人员的薪酬体系等方面都有待细化。句容、溧阳、仪征设置特别合作区，也许综合考量交通、产业、医疗、户籍等多方面的因素，才能使资源得到有效配置，实现区域的协调发展、加快一体化进程。

从汕尾最为偏远、最为落后的区域之一，深汕特别区逐步发展成为一个产业初具规模、城市配套持续提升、各项事业迅猛发展的日新月异的全新产业新城和滨海新区。面对这样的“珠玉在前”，句容、溧阳、仪征特别合作区能不值得期待?

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